Administração Pública: uma visão ampla da administração pública direta e indireta

Introdução

O Direito Administrativo é o conjunto dos princípios jurídicos que tratam da Administração Pública, suas entidades, órgãos, agentes públicos, enfim, tudo o que diz respeito à maneira como se atingir as finalidades do Estado.

Inicialmente cabe destacar duas formas distintas do vocábulo “Administração Pública”, seja ele escrito com a e p maiúsculos ou minúsculos.

Assim, Administração Pública tem sentido subjetivo ou orgânico, referindo-se ao próprio Estado, conjunto de órgãos e entidades incumbidos da realização da atividade administrativa, com vistas a atingir os fins do Estado.

De outro modo, administração pública tem sentido objetivo, material, representando o exercício da atividade administrativa exercida por aqueles entes, ou seja, é o Estado administrando.

À Administração Pública cada, então, a prática de atos administrativos, agindo de acordo com competências definidas previamente, exercendo atividade politicamente neutra. Ademais, é hierarquizada e de caráter instrumental.

Organização da Administração Pública

Enquanto a organização do Estado, como sua divisão territorial, poderes etc., é matéria constitucional, cabendo ao Direito Constitucional discipliná-la, a criação, estruturação, organização da Administração Pública são temas de natureza administrativa. Objeto de normatização do Direito Administrativo. Desse modo, cabe essencialmente à lei essas tarefas, bem como criar ou autorizar a criação de autarquias, fundações, sociedades de economia mista ou empresas públicas.

Pelo princípio do paralelismo das formas ou da simetria, os Estados-membros, Distrito Federal e Municípios também seguem essa orientação, organizando sua estrutura através de lei.

Administração Direita e Indireta (Concentração e Desconcentração)

A Administração Direta corresponde à prestação dos serviços públicos diretamente pelo próprio Estado e seus órgãos.

Indireto é o serviço prestado por pessoa jurídica criada pelo poder público para exercer tal atividade.

Assim, quando a União, os Estados-membros, Distrito Federal e Municípios, prestam serviços públicos por seus próprios meios, diz que há atuação da Administração Direita. Se cria autarquias, fundações, sociedades de economia mista ou empresas públicas e lhes repassa serviços públicos, haverá Administração Indireta.

Segundo o inciso XIX do art. 37 da CF/88, alterado pela EC nº 19/98, somente compõem a administração Pública Indireta as autarquias, fundações, sociedades de economia mista e empresas públicas, e nenhuma outra entidade, valendo essa regra para todos os entes da federação. No âmbito federal, essa enumeração já era vista no Decreto-Lei 200/67, recepcionado pela CF/88.

Chama-se centralizada a atividade exercida diretamente pelos entes estatais, ou seja, pela Administração Direita. Descentralizada, por sua vez, á a atividade delegada (por contrato), ou outorgada (por lei), para as entidades da Administração Indireta.

Atenção: não confunda descentralização com desconcentração. Descentralizar é repassar a execução e a titularidade, ou só a execução de uma pessoa para outra, não havendo hierarquia. Por exemplo, quando a União transferiu a titularidade dos serviços relativos à seguridade social à autarquia INSS. Já na desconcentração há somente uma pessoa, que reparte competências entre seus órgãos, despersonalizados, onde há hierarquia. Por Exemplo, a subdivisão do Poder Executivo em Ministérios, do Ministério da Fazenda em Secretaria, e assim por diante.

Na esfera federal, a Administração Direta ou Centralizada é composta por órgãos subordinados à Presidência da República e aos Ministérios, como o Departamento da Polícia Federal, Secretaria do Tesouro Nacional ou Corregedoria-Geral da União.

Administração Indireta (descentralizada)

Como se viu, o poder público pode repassar seus serviços a outras pessoas jurídicas, sejam elas de direito público (sujeitas as regras do direito público) ou de direito privado (sujeitas às regras do direito privado, em especial direito civil e comercial).

Como características das pessoas públicas, pode-se destacar:

  • Origem na vontade do Estado;
  • Fins não lucrativos;
  • Finalidade de interesse coletivo;
  • Ausência de liberdade na fixação ou modificação dos próprios fins;
  • Impossibilidade de se extinguir pela própria vontade;
  • Sujeição a controle positivo pelo Estado;
  • Prerrogativas autoritárias de que, em geral, dispõem.

Por outro lado, veja as características das pessoas privadas em geral:

  • Origem na vontade do particular;
  • Fim geralmente lucrativo;
  • Finalidade de interesse particular;
  • Liberdade de fixar, modificar, prosseguir ou não seus próprios fins;
  • Liberdade de se extinguir;
  • Sujeição a controle negativo do Estado ou simples fiscalização;
  • Ausência de prerrogativas autoritárias.

Quando o Estado cria pessoas jurídicas de direito público (autarquias ou fundações públicas), estas acabam por ter quase todas as características da Administração Direta. Algumas características próprias da Administração Direta, como a imunidade tributária, possibilidade de rescisão ou alteração de contratos administrativos, impenhorabilidade de seus bens, sujeição ao princípio da legalidade, licitação, concursos públicos etc., também fazer parte das características da autarquias e fundações públicas.

Por outro lado, quando são criadas pessoas privadas pelo Estado, busca-se um maior agilidade e liberdade de ação que a proporcionada pela Administração Direta. Porém, como há interesses públicos, essas pessoas nunca serão regidas totalmente pelo Direito Privado. Diz-se que a eles se aplica o Direito Privado derrogado pelo Direito Público (derrogação é revogação parcial, ab-rogação e revogação total).

Assim, no desenvolvimento de suas atividades, essas entidades terão os meios necessários para atuar livremente na esfera privada (art. 173§ 1IICF/88), porém, deverão se submeter em parte ao regime administrativo, para que se garanta que sejam atingidos os fins para quais foi criada. A guisa de exemplo, destaco que devem seguir normas especiais de licitação (Art. 173§ 1IIICF/88), admissão de mão de obra (art. 37I e IICF/88), acumulação de empregos e funções (art. 37XVIICF/88), responsabilidade objetiva (art. 37§ 6ºCF/88).

A principal diferença entre pessoas públicas e privadas está nas prerrogativas e restrições próprias do regime jurídico administrativo.

Dito isto, veja que a descentralização pode ser feita de duas formas distintas:

  1. Outorga: diz outorgado ao serviço repassado pela lei, que inclui a titularidade e a execução, tendo caráter definitivo enquanto nova lei não alterar essa situação.
  2. Delegação: transfere-se somente a execução do serviço, seja por contrato (concessão), seja por ato (permissão e autorização) unilateral da Administração Pública, tendo, como regra, termo final previamente previsto.

Autarquias

O DL nº 200/67, em seu art. I, cuidou de definir autarquia federal como sendo:

“… O serviço autônomo, criado por lei, como personalidade jurídica, patrimônio e receitas próprias, para executar atividades típicas da Administração Pública, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada.”

Assim sendo, são pessoas jurídicas de direito público, tendo praticamente as mesma prerrogativas e sujeições da Administração Direita; sua principal diferença perante os entes políticos, União, os Estados-membros, Distrito Federal e Municípios é a falta de capacidade de fazer suas próprias leis (capacidade política), limitando-se À capacidade de auto-administra-se, nos limites impostos pela lei.

Detém, em nome próprio, direitos e obrigações, poderes e deveres, prerrogativas e responsabilidade.

De acordo como a Constituição (art. 37, XIX e XX), sua criação deve ser feita por lei específica, bem como a criação de suas subsidiárias ou a participação em empresas privadas. Tal lei é de iniciativa exclusiva do Chefe do Executivo.

A seguir, para lembrar com mais facilidade, algumas importantes características das autarquias:

  • Criação por lei específica;
  • Organização por decreto, regulamento ou estatuto;
  • Personalidade jurídica de direito público.
  • Autoadministração.
  • Atuação em nome próprio;
  • Especialização dos fins ou atividades; exercem atividades típicas de Estado.
  • Sujeita a controle ou tutela ordinária, preventiva ou repressiva, de legalidade ou mérito;
  • Dotadas de patrimônio próprio, inalienável, impenhorável e imprescritível;
  • Admissão de servidores públicos por concursos (art. 37IICF/88), sob regime estatutário ou da CLT; Admissão sem concurso só na hipótese do art. 37IXCF/88;
  • Reclamação trabalhistas processadas perante a Justiça do Trabalho (art. 114, CF88) se o vínculo for trabalhista, e perante a justiça Comum, se for estatutário (art. 109ICF/88 e Súmula 137/STJ);
  • Impossibilidade, em regra, de seus servidores acumularem cargos públicos (art. 37, XVI e XVII, CF/88)
  • Atos dos dirigentes podem ser questionados por mandado de segurança e ação popular;
  • Imunidade (recíproca ou ontológica) de impostos sobre patrimônio, renda e serviços (art. 150§ 2ºCF/88);
  • Débitos pagos mediante precatório, exceto os definidos em lei como de pequeno valor (art. 100§§ 1º e CF/88);
  • Prazos processuais privilegiados: em dobro para recorrer e em quádruplo para contestar (art. 188CPC) e garantia do duplo grau de jurisdição obrigatória, quando a sentença lhe for desfavorável (Art. 475IICPC e Lei nº 9.469/97, art. 10);
  • Atos com presunção de legalidade;
  • Créditos cobrados via execução fiscal (Lei nº 6.830/80 e art. 578. CPC);
  • Responsabilidade objetiva e possibilidade de ação de regresso contra seus servidores (art. 37§ 6ºCF/88);
  • Sujeita às regras licitatórias.

Autarquia Territorial

É a divisão geográfica, com personalidade jurídica própria, criada para prestar serviços genéricos à sociedade, como saúde, educação, segurança, justiça etc. Assim, foge à regra da especialização das autarquias.

Exemplo desse tipo de autarquia são os territórios federais, que atualmente não existem no Brasil mas podem vir a ser criados (Art. 33CF/88). Não faz parte da federação, não possuem autonomia legislativa, e são subordinados ao poder central.

Autarquia em Regime Especial

Essa é uma característica dada a certas s autarquias pela lei que as cria, correspondendo apenas a presença de um maior número de privilégios concedidos a ela. A doutrina ainda pouco se refere a ela, mas indica exemplos, como a USP, UNESP, Banco Central do Brasil.

Agência Reguladora

É uma autarquia criada sob regime especial, com a atribuição de exerce o poder normativo das concessões e permissões de serviços público, competência essa que, originalmente, é o Poder Público.

Assim, exerce o poder de polícia, fiscalizando e controlando a atuação a atuação dos concessionários e permissionários. Entre os muitos exemplos que temos atualmente, cito ANEEL, ANA, ANATEL, ANVS.

Agência Executiva

É uma qualidade ou atributo de pessoa jurídica de direito público que celebre contrato de gestão (art. 37§ 8ºCF/88 e art. , Lei Federal nº 9.637/1998) para otimizar recursos, reduzir custos, aperfeiçoar o serviço público.

Ressalta-se que tal qualidade pode ser atribuída tanto às autarquias quanto as fundações, desde que cumpram os requisitos do art. 51 da Lei Federal nº 9.649/99:

“I – ter um plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional em andamento; II – ter celebrado Contrato de Gestão com o respectivo Ministério supervisor.”

Um exemplo de privilégio dado e esse tipo de autarquia pode ser visto na Lei de licitações pública (Lei nº 8.666/93, alterada pela Lei nº 9.648/98), cujo art. 24, assim dispõe:

Art. 24. É dispensável a licitação:

I – para obras e serviços de engenharia de valor até 10% (dez por cento) do limite previsto na alínea a, do inciso I do artigo anterior, desde que não se refiram a parcelas de uma mesma obra ou serviço ou ainda para obras e serviços da mesma natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente;

II – para outros serviços e compras de valor até 10% (dez por cento) do limite previsto na alínea a, do inciso II do artigo anterior e para alienações, nos casos previstos nesta Lei, desde que não se refiram a parcelas de um mesmo serviço, compra ou alienação de maior vulto que possa ser realizada de uma só vez; Parágrafo único. Os percentuais referidos nos incisos I e II deste artigo, serão 20% (vinte por cento) para compras, obras e serviços contratados por sociedade de economia mista e empresa pública, bem assim por autarquia e fundação qualificadas, na forma da lei, como Agências Executivas.”

Assim, as agências executivas estão dispensadas de promoverem licitação até 20% do valor indicado na Lei (atualmente R$ 150.000,00 e R$ 80.000,00, art 23, I, a e II, a da Lei nº 8.666/93, enquanto que as demais têm essa dispensa limitada a 10% desses valores.

Veja também o que diz o art. 51 da Lei nº 9.649/98:

Art. 52. Os planos estratégicos de reestruturação e de desenvolvimento institucional definirão diretrizes, políticas e medidas voltadas para a racionalização de estruturas e do quadro de servidores, a revisão dos processos de trabalho, o desenvolvimento dos recursos humanos e o fortalecimento da identidade institucional da Agência Executiva. § 1º Os Contratos de Gestão das Agências Executivas serão celebrados com periodicidade mínima de um ano e estabelecerão os objetivos, metas e respectivos indicadores de desempenho da entidade, bem como os recursos necessários e os critérios e instrumentos para a avaliação do seu cumprimento.

§ 2oO Poder Executivo definirá os critérios e procedimentos para a elaboração e o acompanhamento dos Contratos de Gestão e dos programas estratégicos de reestruturação e de desenvolvimento institucional das Agências Executivas.”

Assim, como visto, a agência executiva tem maiores privilégios que as demais autarquias ou fundações sem essa qualidade, mas fica adstrita a um contrato de gestão. Trata-se de entidade já existente que, temporariamente, tem essa característica. O aspecto transitório refere-se à duração de dito contrato de gestão.

Fundações de Direito Público

A natureza jurídica das fundações é muito controvertida na doutrina, alguns negando a possiblidade de a mesma ter natureza pública, outros admitindo tanto a natureza pública quanto a privada. Há também quem sustente que fundação é uma espécie do gênero autarquia.

Pela definição mais clássica, tem-se que fundação é um patrimônio personalizado, sem fins lucrativos, destinado a um fim específico.

O patrimônio pode ser todo público ou não, e sua personalidade jurídica, pública ou privada, será definida em lei. Como regra suas atribuições são estatais na área social tem capacidade de autoadministração e está sujeita à tutela, ou controle, estatal.

É perfeitamente possível a criação, tanto de autarquias quanto de fundações, por todos os entes da Administração Pública (União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios), cada qual na sua área de competência.

Por fim, prevê o art. 37XIX da CF/88, que a criação de fundações será autorizada por lei específica, sendo que lei complementar definirá suas áreas de atuação.

Descentralização para Pessoa Privada

Empresas Públicas

A definição de empresa pública foi da pelo Decreto-Lei nº 200/67, em seu art. II, que dizia se “… Entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo do Estado, criada por lei para a exploração de atividade econômica, podendo revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito.”

Veja também a previsão constitucional, em seu art. 173, alterado pela EC nº 19/98

“Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei. “§ 1º – A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços, dispondo sobre: I – sua função social e formas de fiscalização pelo Estado e pela sociedade; II – a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários; III – licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações, observados os princípios da administração pública; IV – a constituição e o funcionamento dos conselhos de administração e fiscal, com a participação de acionistas minoritários; V – os mandatos, a avaliação de desempenho e a responsabilidade dos administradores.” § 2º – As empresas públicas e as sociedades de economia mista não poderão gozar de privilégios fiscais não extensivos às do setor privado. § 3º – A lei regulamentará as relações da empresa pública com o Estado e a sociedade. 4º – A lei reprimirá o abuso do poder econômico que vise à dominação dos mercados, à eliminação da concorrência e ao aumento arbitrário dos lucros; § 5º – A lei, sem prejuízo da responsabilidade individual dos dirigentes da pessoa jurídica, estabelecerá a responsabilidade desta, sujeitando-a às punições compatíveis com sua natureza, nos atos praticados contra a ordem econômica e financeira e contra a economia popular.”

Isto posto, para fixa, veja suas principais características:

  • Criação autorizada por lei específica (art. 37XIXCF/88); uma vez autorizada, a criação seguirá o modelo do direito privado por meio de decreto; extinção também por lei;
  • Podem ser sociedades mercantis, industriais ou de serviço; vinculam-se aos fins previstos na lei;
  • Podem prestar serviço público ou explorar atividade econômica em caráter suplementar, se necessária à segurança nacional ou relevante interesse coletivo;
  • Sujeitas às regras do direito privado, derrogado (parcialmente revogado), pelo direito público, quando exploradora de atividade econômica e às regras do direito público com as ressalvas constitucionais e legais, quando prestadora de serviço público;
  • Devem licitar, com regras próprias ou de Lei de Licitações nº 8.666/93;
  • Capital exclusivamente público (unipessoal se 100% do capital pertencer a um ente da federação; pluripessoal se dividido entre dois ou mais entes;
  • Sujeitas às obrigações civis, comercias, trabalhista e tributárias;
  • Vedados privilégios fiscais não extensivos ao setor privado;
  • A responsabilidade civil objetiva (art. 37§ 6ºCF/88), somente se aplica àquelas prestadoras de serviços públicos, não às exploradoras de atividades econômicas;
  • Admitem qualquer forma societária prevista em direito (sociedade anônima, de responsabilidade limitada, capital e indústria, comandita, etc)
  • Servidores regidos pelaCLTT, com acesso mediante concurso público (art. 37IICF/88), sendo possível o acesso mediante seleção simplificada no caso de exploradora de atividade econômica;
  • Impossibilidade de acumulação de cargos de seus servidores (art. 37XVIXVIICF/88), e equiparados a funcionários públicos para fins penais (art. 327CP) e de improbidade administrativa (Lei nº 8.429/92);
  • Sujeição ao teto de remuneração, se receber recursos públicos para pagamento de despesas de pessoal ou de custeio em geral (art. 37, § 9º)
  • Competente a Justiça do Trabalho nas causas em que a controvérsia é decorrente de contrato de trabalho;
  • Competente a Justiça Federal. Com as exceções do art. 190, I, CF88, no caso das empresas públicas federais, e da Justiça Estadual, no caso das estaduais e municipais;
  • Atos dos dirigentes podem ser questionados por mandado de segurança (se de natureza pública) e ação popular (se lesivos ao patrimônio público).

No que concerne à possibilidade de falência, há muita divergência na doutrina. Porém, como regra geral, podemos dizer que, se for prestadora de serviço público, não se sujeita à falência; se for exploradora de atividade econômica, pode ser sujeitar a ela, em face da similaridade com regime privado.

São exemplos de empresas públicas: Infraero, Correios, Caixa Econômica Federal.

Sociedades de Economia Mista

Da mesma forma que empresa pública, a definição de sociedade de economia mista também foi dada pelo Decreto-Lei nº 200/67, em seu art. . “in verbis”:

“… Entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, criada por lei para a exploração de atividade econômica, sob a forma de sociedade anônima”.

Assim, basicamente são três os principais traços distintivos entre esses dois tipos de empresas estatais:

  • Formação do capital;
  • Organização;;
  • Competência jurisdicional

Enquanto as empresas públicas devem ter 100% do capital público, nas sociedades de economia mistas a participação deve ser majoritária do Poder Público, admitindo-se a participação de capital privado.

Por outro lado, as empresas públicas podem revestir-se de qualquer forma admitidas em direito, enquanto que as sociedades de economia mista devem ser sob a forma de sociedade anônima. A primeira pode ser civil ou comercial; a segunda, sempre comercial.

Finalmente, enquanto a empresa pública tem foros diferentes (Justiça Federal, no caso das empresas públicas federias, e Justiça Estadual, no caso das estaduais e municipais), as sociedades de economia mista têm como foro sempre a Justiça Estadual.

Como exemplo, temos o Banco do Brasil, a Petrobrás e a Telebrás.

Convênios

São ajustes entre pessoas públicas entre si ou entre elas e particulares para realização de serviços ou obras públicas (art. 23parágrafo único e art. 241CF/88); Dá-se o nome de convênio quando o acordo é feito entre entes distintos, por exemplo, entre União e Estados-membro, ou entre este e Município. Se forem da mesma espécie, denomina-se consórcio.

Esse acordo ou ajuste administrativo visa às consecução de interesses comum dos convenentes. Pode ter por objetivo qualquer coisa (obra, serviço, uso), e, como regra, sem prazo certo. Por sua própria característica, não adquire personalidade jurídica, nem necessita registro ou arquivamento em órgãos públicos.

Consórcio

De maneira semelhante ao convênio, chama-se consórcio o ajuste entre pessoas públicas da mesma espécie (ou seja, entre Estados-membros, entre Municípios) para consecução de interesses comum entre das partes.

A doutrina ainda aponta algumas poucas diferenças entre ambos, porém de pouca importância prática.

Serviços Sociais Autônomos

São pessoas jurídicas de direito privado que colaboram com a Administração Pública, em fins lucrativos e que, regra geral vincula-se a categorias profissionais. Atuam nas áreas de educação, assistência social. Por exemplo: SESC, SENAI, SENAC, SESI.

Seguem as regras do direito privado, porém podem receber recursos públicos ou contribuições (art. 149CF/88); seus empregados serão contratados segundo regras da CLT, através de processo seletivo; são equiparados a funcionários públicos para fins penais (Art. 327§ 1ºCP); submetem-se à fiscalização do Tribunal de Contas (art. 70parágrafo único, CF/88); atos dos dirigentes podem ser questionados por Mandado de Segurança ou Ação Popular, se revestidos de características de atos administrativos ou causarem prejuízo ao patrimônio de entidade; dirigente estão sujeitos à Lei nº 8429/92 (improbidade administrativa); suas ações serão julgadas pela Justiça Comum (Súmula 516, STF); não possuem privilégios administrativos, fiscais ou processuais, exceto se alguma lei específica lhes atribuir algum privilégio; estão obrigados a seguir os princípios da licitação.

Organizações sociais

São pessoas jurídicas de direito privado sem fins lucrativos, voltadas ao desempenho de atividades de interesse público, em especial nas áreas de saúde, cultura, ensino, pesquisa, tecnologia, meio ambiente que, declaradas de interesse social ou de utilidade pública, celebram contratos de gestão com a Administração Pública. Veja o que prevê o art.  da Lei nº 9.637/98:

Art. 1º O Poder Executivo poderá qualificar como organizações sociais pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao desenvolvimento tecnológico, à proteção e preservação do meio ambiente, à cultura e à saúde, atendidos aos requisitos previstos nestas lei”.

Assim, não são entidades da Administração Indireta, mas apenas pessoas jurídicas de direito privado que prestam atividades públicas através de contrato de gestão, com apoio e controle públicos.

Essas entidades podem perder tal qualificação a qualquer tempo. Uma vez pactuado, podem receber recursos públicos, bem móveis ou imóveis, que serão revertidos no caso de desqualificação, segundo prevê o art. 16 da mesma Lei nº 9.637/98:

“Art. 16. O Poder Executivo poderá proceder à desqualificação da entidade como organização social, quando constatado o descumprimento das disposições contidas no contrato de gestão.

§ 1º A desqualificação será precedida de processo administrativo, assegurado o direito de ampla defesa, respondendo os dirigentes da organização social, individual e solidariamente, pelos danos ou prejuízos decorrentes de sua ação ou omissão.

§ 2º A desqualificação importará reversão dos bens permitidos e dos valores entregues à utilização da organização social, sem prejuízo de outras sanções cabíveis”.

A destinação dos bens será feita sem licitação prévia, o que merece críticas por parte da doutrina. É o que determina o § 3º, do art. 12 da citada lei:

“§ 3º Os bens de que trata este artigo serão destinados às organizações sociais, dispensada licitação, mediante permissão de uso, consoante cláusula expressa do contrato de gestão”.

Contrato de Gestão

Os chamados contratos de gestão, inúmeras vezes citados acima, são acordos entre a Administração Pública Centralizada e as entidades da Administração Indireta, ou entre aquela e as organizações sociais, com o objetivo de estabelecer metas e diretrizes, em contrapartida de uma maior autonomia administrativa. Se o pacto é entre a Administração Pública e uma organização social, pode haver repasse de verbas públicas, com o controle estatal de atingimento dos objetivos contratados.

Assim, o controle passa a ser de resultados, podendo a Administração Pública manter, alterar ou encerrar o contrato, se de sua conveniência.

O princípio basilar desse contratos é a eficiência, buscada pela Estado, consecução dos fins.

Foi na reforma administrativa de 1998 (EC nº 19/98) que surgiu essa previsão no âmbito constitucional, incluindo também tal princípio da eficiência como de observância obrigatória pelos administradores públicos:

“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também os seguinte: § 8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direita e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre: I- o prazo de duração do contrato; II- os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e responsabilidades dos dirigentes; III- a remuneração do pessoal.”

Como previsto na CF/88, o contrato de gestão pode ser firmado entre órgãos públicos ou entidades privadas;

Pactuado como um órgão, pretende ampliar a autonomia dele, vinculada ao atingimento das metas estipuladas no mesmo contrato.

Se, por outro lado, for celebrado com uma organização social, haverá um aumento no controle estatal sobre essa entidade, uma vez que passará a lhe fornecer bens e recursos públicos para a consecução dos seus objetivos.

Relembrando, se uma autarquia ou fundação pública celebrar contrato de gestão com a Administração Pública, será ela qualificada como agência executiva, nos termos da Lei nº 9.649/98, com os benefícios de aumento de autonomia administrativa, orçamentária, financeira, porém, adstrita ao cumprimento dos objetivos plasmados no contrato.

Então, ressalta-se uma vez mais que agência executiva não é uma nova espécie na estrutura da Administração Pública, mas sim uma autarquia, ou fundação pública, já existente, que foi qualificada como tal, por haver celebrado esse contrato, com duração mínima de um ano.

A segunda hipótese de celebração desse contrato, desta vez com as organizações sociais, é regida pela Lei nº 9.637/98. A entidade se obriga a atingir certas metas de interesse social, e a Administração colabora com esses objetivos, seja transferindo recursos, seja fornecendo bens públicos ou mesmo servidores. A Administração controla o cumprimento do contrato, devendo a entidade fornecer prestações de contas e relatórios periódicos de suas atividades.

Sobre a natureza jurídica dos contratos de gestão, temos algumas considerações importantes a fazer.

Algumas críticas são feitas pela doutrina, que não vê com bons olhos a possibilidade de celebração desse contrato com órgãos públicos, em face da ausência de personalidade jurídica típica dos mesmos.

Em face disso, considera que os contratos de gestão com eles pactuados não teriam a natureza jurídica própria dos contratos, haja vista a ausência de interesses contrários entre os contratantes. Assim, a natureza de meros termos de compromissos, assumidos pelas autoridade competentes.

Pelo mesmo motivo, tampouco haveria essa natureza jurídica no caso de contratos entre a Administração Pública Direta e a Indireta, pois tampouco cabe a existência de interesses opostos.

Embora haja toda essa divergência doutrinária, destaque-se que a CF/88 expressamente previu essa figura do contrato de gestão firmado também com órgão públicos, sabidamente despersonalizados. Assim, não se discute a validade desses contratos ainda que sejam de difícil enquadramento diante dos conceitos tradicionais de contratos.

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